Op 7 december stuurde demissionair staatssecretaris Alexandra van Huffelen een verlaat Sinterklaascadeautje naar de Tweede Kamer: de invoeringstoets van de Wet open overheid (Woo). Uit de invoeringstoets – uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek – kwamen stevige conclusies: overheidsorganisaties voeren de Woo niet goed uit; dit schaadt het vertrouwen en ‘best practices’ worden slechts beperkt uitgevoerd.
De invoeringstoets werd naar aanleiding van de Toeslagenaffaire geïntroduceerd als evaluatie-instrument van wetgeving. Toen pijnlijk duidelijk werd dat wetten soms niet hun beoogde doelen behalen en (onbedoeld) een negatief effect op burgers kunnen hebben, werd de invoeringstoets een middel om grip te krijgen op de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk. Nu de Woo alweer anderhalf jaar geleden in werking is getreden, was het tijd om de uitvoering ervan te evalueren, en om knelpunten en best practices in kaart te brengen.
Dus wat is de stand van zaken? Door middel van diepte-interviews, enquêtes en literatuuronderzoek heeft SEO Economisch Onderzoek een antwoord op die vraag geformuleerd. Het rapport biedt hoofdconclusies, conclusies per processtap en aanbevelingen. De conclusies bevestigen voor een groot deel de verschillende signalen die de afgelopen anderhalf jaar al naar buiten kwamen: de beantwoordingstermijnen van verzoeken overschrijden de wettelijke termijnen flink, Woo-verzoeken lijken geen prioriteit te zijn binnen overheidsorganisaties en voor ambtenaren voelt de wet soms als onuitvoerbaar. Het rapport concludeert dat het doel van de wet – het “ruimhartig en eenvoudig” toegankelijk maken van publieke informatie – door de meeste overheidsorganisaties niet waargemaakt kan worden.
De bevindingen in het rapport komen voor een groot deel overeen met het onderzoeksrapport naar de Woo ‘Matglas’, dat Open State vorig jaar samen met het Instituut Maatschappelijke Innovatie heeft uitgevoerd. Dit rapport liet niet alleen zien dat ook onder de Woo de beantwoordingstermijnen nog steeds ernstig overschreden worden, maar dat de uitvoering van de Woo ook weinig regie en prioriteit kent, de informatiehuishouding niet op orde is en dat het motto ‘open, tenzij’ niet de standaard is bij veel overheidsorganisaties.
Naast stevige conclusies over de stand van zaken rondom de uitvoering van de Woo presenteert het rapport ook een aantal goede aanbevelingen om de uitvoering te verbeteren. Zo adviseren de onderzoekers het documentbegrip niet in te perken. Het beperken van de typen documenten (e-mail, chatbericht) die een verzoeker mag opvragen zou volgens sommige ambtenaren de beantwoording van een verzoek kunnen vergemakkelijken. Volgens de onderzoekers moet echter de inhoud van een document leidend zijn, niet de vorm van de informatie. Ook Open State vindt dat informatie niet uitgesloten mag worden op basis van het type document, en onderschrijft dus deze aanbeveling uit het rapport. Ook de aanbevolen herformulering van de ‘i-grond’ – de uitzonderingsgrond die het toestaat informatie niet openbaar te maken op basis van het ‘belang van de Staat’ – is een positieve ontwikkeling, omdat zo het ruime gebruik van deze uitzonderingsgrond kan worden ingeperkt.
De suggestie om een relatieve uitzonderingsgrond toe te voegen voor documenten van ‘beperkt bestuurlijk belang’ vindt Open State een minder goede ontwikkeling. Deze uitzonderingsgrond zou documenten die op laag ambtelijk niveau zijn opgesteld of uitgewisseld uitsluiten van openbaring, tenzij de verzoeker kan aantonen dat deze documenten wel van bestuurlijk belang zijn. Op deze manier worden in één klap veel documenten gelabeld met ‘gesloten, tenzij’, en ligt de bewijslast bij de verzoeker. Het is juist wenselijk dat deze documenten allemaal openbaar gemaakt kunnen worden, tenzij de desbetreffende overheidsorganisatie goed kan motiveren dat dit niet wenselijk is.
Ook al adviseert het rapport het documentbegrip niet in te perken, met de voorgestelde uitzonderingsgrond lijkt via een achterdeurtje alsnog veel informatie uit de openbaarheid gehouden te kunnen worden. Ook de suggestie om niet-journalisten een maximum aantal documenten op te laten vragen, getuigt niet van een open overheid. Naast de scherpe conclusies draagt het rapport dus ook aanbevelingen aan die de uitvoerbaarheid van de Woo kunnen bevorderen, maar die niet bij het ‘open, tenzij’-principe passen.
Het rapport schenkt aandacht aan de belangrijke oorzaken van een gebrekkige Woo-uitvoering, zoals de afwezigheid van standaardprocessen, lage prioriteit en te weinig contact tussen verzoeker en overheid. Toch is Open State van mening dat het rapport ook aanbevelingen doet die losstaan van deze oorzaken, zoals een nieuwe relatieve uitzonderingsgrond en een maximum op te vragen documenten voor journalisten. Wanneer overheidsorganisaties hard aan de slag zouden gaan met de voorgenoemde oorzaken, zouden zulke aanbevelingen niet nodig zijn.
Nu is het vooral de vraag hoe het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Woo – en andere overheidsorganisaties zullen reageren op de conclusies en aanbevelingen van dit rapport. Laat het een wake-up call zijn om de uitvoering van de Woo hoger op het prioriteitenlijstje te zetten, om in het vertrouwen van de verzoeker te investeren en om het ‘open, tenzij’-principe echt uit te dragen. Dat is de enige manier om tegemoet te komen aan de roep uit de maatschappij om een nieuwe, transparante bestuurscultuur.