In deze gastblog van auteur en adviseur Caroline Raat wordt de Wet open overheid, die vandaag behandelt wordt in de Eerste Kamer, nogmaals onder loep genomen en het juridische perspectief uitgelicht. Hoe zit het bijvoorbeeld met de verslaglegging van informatie over publieke diensten die met publiek geld bekostigd zijn?
Al sinds decennia kent de Wob in artikel 3 het recht toe aan iedereen om overheidsinformatie op te vragen bij de overheid zelf – ‘bestuursorganen’ – of bij een daaronder werkzame instelling, dienst of bedrijf. Omdat alleen bestuursorganen op Wob-verzoeken kunnen beslissen, is deze regel zo uitgelegd dat die hierover beslissingen moeten nemen. Een voorbeeld daarvan is het Openbaar Ministerie; hiervoor is de minister van J&V het aan te schrijven bestuursorgaan. Ook overheidsbedrijven en –stichtingen kunnen ook onder deze regel vallen.
Veel bedrijven die voor de overheid werken, vallen niet onder de Wob. Het criterium hiervoor is volgens de rechter of de organisatie opdrachten moet uitvoeren van het bestuursorgaan of niet. Aandeelhouderschap, toezichtrelaties, of financiële banden zijn onvoldoende. Zo besloot de Raad van State in 2014 dat ProRail voor wat betreft de Wob niet onder de minister van I&M viel (ECLI:NL:RVS:2014:1723). Deze uitspraak kreeg de nodige kritiek omdat artikel 3 (inclusief toelichting door de wetgever) net zo goed anders uitgelegd had kunnen worden. Dan had de minister wel informatie over Prorail moeten verstrekken.
Ongemerkte achteruitgang
De Wet open overheid, die binnenkort in werking treedt, kende tot voor kort een veel ruimere werking: alle semi-publieke instellingen, stichtingen en bedrijven zouden –middels een AMvB – onder de Woo kunnen vallen. Dat zou een forse verruiming van de huidige regels zijn geweest. Op 18 januari 2021 is met het aangenomen amendement-Bisschop dit artikel 2.3 van de Woo er plotseling uit gefietst. Reden: “Dit past namelijk niet in de in Nederland geldende staatsrechtelijke verhoudingen.” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 112, nr. 23)
Meer uitleg was volgens kamerlid Bisschop en de meestemmende meerderheid niet nodig. Dat is vreemd, omdat artikel 2.3 aansluit op het Verdrag van Tromsø – die de inspiratie voor de Woo vormt – en het EU-recht. Het paste dus volgens de Raad van Europa en de Europese Unie wel in de staatsrechtelijke verhoudingen.
Noodzaak transparantie in het algemeen belang
Juist omdat Nederland privatiserings-, aanbestedings- en polderland nogal wat van dat soort instellingen die publieke taken uitvoeren, herbergt – van Schiphol tot Werkvoorzieningsbedrijven – waar veel publieke middelen naar toe gaan en de controle daarop erg lastig is, is dit niet in het belang van transparant bestuur. Onderzoeksjournalisten moet vaak buitensporig complexe procedures voeren voordat zij ook maar enige informatie krijgen.
Zeker nu artikel 2.3 van de Woo is geschrapt (in art. 4.1 staat dezelfde formulering als in de aloude Wob, zonder enige noemenswaardige toelichting), is het tijd om de ProRailjurisprudentie te updaten, bijvoorbeeld door in een nota van toelichting of motie hieraan aandacht te besteden. De regels van artikel 2.3 van de Woo kunnen daarvoor een richtsnoer zijn:
Rechtspersonen die
a. voor meer dan € 100.000 per jaar uit algemene middelen worden bekostigd;
b. een wettelijke taak uitoefenen;
c. een publiek belang behartigen;
d. zijn aangemerkt als een publieke entiteit in artikel 1, onderdeel c, van de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten;
e. voor meer dan 50% een of meer krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen als aandeelhouder hebben, of
f. zijn opgericht door een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, dan wel een of meer leden van het hoogste orgaan van de rechtspersoon worden benoemd door een bestuursorgaan of waarbij een bestuursorgaan op andere wijze overwegende invloed op het beleid van de rechtspersonen heeft;
vallen onder de werking van art. 4.1 van de Woo.
Het verantwoordelijke bestuursorgaan maakt informatie openbaar over de besteding van de bekostiging, de uitvoering van de taak, de behartiging van het publiek belang, en de totstandkoming van besluitvorming ter zake van andere onderwerpen, voor zover die besluitvorming wordt beïnvloed door een bestuursorgaan of door een bestuurslid dat door een bestuursorgaan is benoemd.
Hiermee wordt voorkomen dat onder de Woo een groot deel van met publiek geld bekostigde publieke diensten, zoals de energie-, vervoers- of zorgsector, niet kunnen worden gecontroleerd door journalisten en burgers. Dat komt het vertrouwen in de overheid en maatschappelijke sector niet ten goede.
Caroline Raat is auteur van de Gids openbaarheid van bestuur, van Wob naar Woo en docent en annotator op het gebied van bestuursrecht, open overheid, grondrechten en recht en integriteit