NIEUWS

Onderzoek Open State wijst uit: agenda’s van ministers zijn minder transparant geworden

Het Nederlandse lobbylandschap is niet transparant. Een lobbyregister is er nog steeds niet. De Kamer heeft aangedrongen op het goed bijhouden van de openbare agenda’s (motie Sneller 2021) en het instellen van een lobbyregister (motie Dassen c.s. 2021). In plaats daarvan beloofde minister Bruins Slot (toen BZK) dit voorjaar om de openbare agenda’s van bewindspersonen transparanter te maken. Openbare agenda’s zijn essentieel voor het inzichtelijk maken van belangenverstrengeling en bestuurlijke beïnvloeding. Maar dit werkt alleen als die agenda’s transparant, volledig en consistent zijn. Eerder analyseerde Open State Foundation de agenda’s van bewindslieden tussen 25 februari 2022 en 28 september 2022. Nu maken we de balans weer op: is er verbetering zichtbaar? Of houden ministers zich nog steeds niet aan de richtlijnen? Open State onderzocht de agenda afspraken van ministers tussen 1 oktober 2022 en 1 oktober 2023.

Hoofdconclusies

  • Hoewel er meer afspraken worden geregistreerd, is het merendeel van de openbare agenda’s nog onvoldoende transparant.
  • Bij slechts 12% van alle afspraken is zowel een onderwerp van de afspraak als een gesprekspartner vermeld.
  • 44% van de afspraken vermeldt een onderwerp, maar die zijn lang niet altijd concreet. Nietszeggende onderwerpen zoals ‘vestigingsklimaat’ of ‘KLM’ komen vaak voor.
  • Voor 26% van de afspraken is een gesprekspartner benoemd of afleidbaar. Dit betekent dat of de naam van de gesprekspartner(s) expliciet genoemd wordt, of de functie(s) die diegene bekleedt binnen een organisatie.
  • Slechts 3 demissionaire ministers voldoen aan de eis om een contactpersoon (voor meer informatie) met telefoonnummer en e-mailadres per agenda-afspraak te vermelden.
  • Er zijn grote verschillen tussen ministeries: Buitenlandse Zaken (Hoekstra en Bruins-Slot) komt als minst transparante uit de test, Economische Zaken en Klimaat (Adriaansens en Jetten) als beste.

Reikwijdte huidig onderzoek

In totaal hebben alle ministers gezamenlijk 2.446 externe afspraken geregistreerd tussen 1 oktober 2022 en 1 oktober 2023. Een afspraak is extern als er met personen van buiten de overheid wordt gesproken. Voorbeelden zijn werkbezoeken, gesprekken, evenementen, bestuurlijk overleg, handelsmissies, Catshuissessies. Afspraken met alleen bestuurders en politici zoals burgemeesters, gedeputeerden, ambassadeurs, Eurocommissarissen, Kamerleden of leden van (advies)colleges die door Kamer of Kabinet zijn ingesteld, zijn buiten beschouwing gelaten. Ook (Rijks)ministerraden en bewindsliedenoverleg hebben we niet meegenomen in het onderzoek.

Het aantal externe afspraken verschilt sterk per minister. Zo registreerde het ministerie van Buitenlandse Zaken (onder Hoekstra en Bruins Slot) er slechts 27, terwijl minister Dijkgraaf (OCW) 242 externe afspraken had. Dit roept de vraag op of ministers al hun afspraken wel publiceren, zoals is toegezegd.

In totaal hadden de ministers 2.446 externe afspraken tussen 1 oktober 2022 en 1 oktober 2023.

Analyse van de agenda’s

Voor elk van de 2.446 externe afspraken onderzochten we of de volgende gegevens werden vermeld:

  • Een duidelijk onderwerp van de afspraak. Uit onze analyse bleek dat in 44% van de gevallen een onderwerp vermeld wordt, maar deze onderwerpen zijn lang niet altijd duidelijk. ‘Kennismakingsgesprek’ of ‘gesprek over de huidige actualiteiten’ is te abstract. In een aantal gevallen kwamen we toevallig alsnog achter het onderwerp van een afspraak omdat de aanwezige ministers de afspraak verschillend hadden geregistreerd.
  • Alle gesprekspartner(s) worden benoemd of zijn herleidbaar. Op dit punt valt nog veel winst te behalen: bij slechts 26% van de geopenbaarde externe afspraken zijn alle gesprekspartners benoemd of herleidbaar. Het liefst zien we een combinatie van een naam en een functie, zoals: mw. Rintel (CEO KLM). Zonder functieaanduiding is het namelijk vaak onduidelijk met welke pet op iemand met een minister praat, bijvoorbeeld toen Kaag een gesprek had met Neelie Kroes op 14 juni 2023. Bovendien komen onherleidbare beschrijvingen zoals ‘overige betrokken partijen’, ‘het maatschappelijk middenveld’ of ‘diverse belanghebbenden’ nog vaak voor.
  • Per agenda-item (dus per afspraak) wordt een contactpersoon met (niet-algemeen) telefoonnummer en e-mailadres vermeld. Dit vereiste voor “laagdrempelig contact” vloeit voort uit de recent bijgewerkte Uitvoeringsrichtlijn Openbare Agenda (juni 2023). Uit de analyse blijkt dat slechts 3 van de 20 ministers volledig voldoen aan die richtlijn en een contactpersoon met telefoonnummer en e-mailadres vermelden. Het gaat om Adriaansens, Jetten en Adema, maar ook bij hen is niet bij alle afspraken de contactinformatie compleet. Bij de ministeries van Algemene Zaken, BZK, BuZa, Defensie en JenV wordt slechts een algemeen telefoonnummer en/of e-mailadres genoemd.
  • Afspraken worden niet op een eenduidige manier geregistreerd. Het afkorten van instanties kan verwarrend zijn. Dit valt vooral op bij minister Dijkgraaf. Ook gebeurt het categoriseren van afspraken nog niet eenduidig. Vooral bij ‘bestuurlijk overleg’ is lang niet altijd duidelijk is of en zo ja welke externe partijen aanwezig zijn. Minister Harbers (IenW) noemt voor deze categorie nauwelijks gesprekspartners – intern of extern – bij zijn bestuurlijke overleggen. Ook bij Kuipers (VWS), Van Gennip (SZW), De Jonge (BZK) en Helder (VWS) worden externe gesprekspartners bij bestuurlijke overleggen slecht geregistreerd. Verschillen in registratie van agenda afspraken leggen soms bloot dat minister 1 een onderwerp, gesprekspartner of de gehele afspraak niet heeft opgenomen in de eigen agenda, maar minister 2 wél. Deze voorbeelden bevestigen ons vermoeden dat niet alle afspraken volledig worden geopenbaard.
Hier is per minister te zien hoeveel externe afspraken deze had, hoeveel afspraken een onderwerp hadden en hoeveel afspraken een gesprekspartner vermeldden.

Eén tiende van de afspraken vermeldt onderwerp en gesprekspartner

De nadruk in ons onderzoek ligt op het benoemen van een onderwerp en gesprekspartner bij elke afspraak, omdat daarmee bestuurlijke beïnvloeding écht inzichtelijk wordt. Onder ‘complete’ afspraken verstaan wij dan ook afspraken waarbij zowel onderwerp als gesprekspartner benoemd worden. Slechts 12% van alle afspraken voldoet hieraan, maar het percentage verschilt sterk per minister. Bij Jetten is bij 23% van de afspraken zowel een onderwerp als gesprekspartner vermeld; bij Ollongren slechts 1% en bij Hoekstra 0%.

Van alle 2.446 afspraken vermeldt slechts 12% zowel onderwerp als gesprekspartner.

Aanbevelingen 

Open State Foundation pleit naar aanleiding van dit onderzoek voor serieuze aandacht van de ministers voor het goed en betekenisvol bijhouden van hun openbare agenda’s . Duidelijk is opnieuw geworden dat openbare agenda’s geen vervanger van een goed lobbyregister kunnen zijn. Het nieuwe kabinet moet prioriteit geven aan het transparant maken van lobbyen. Wij raden in ieder geval het volgende aan:

  • Registreer alle externe gesprekspartners met minimaal hun functie en organisatie: zodat duidelijk wordt welke personen binnen externe organisaties kunnen deelnemen aan de beleidsbeïnvloeding.
  • Wees concreet over het onderwerp van de afspraak: zodat duidelijk wordt wat er daadwerkelijk besproken wordt. Vage termen als ‘de huidige actualiteiten’ voldoen niet aan de richtlijnen.
  • Vermeld een contactpersoon met persoonlijk telefoonnummer en e-mailadres per agenda afspraak: om laagdrempelig contact met de overheid mogelijk te maken.
  • Zorg overheidsbreed voor een eenduidige en consistente wijze van het registreren van agenda–afspraken: zodat burgers niet hoeven te puzzelen en agenda’s van bewindspersonen naast elkaar hoeven te leggen om alle benodigde informatie te vinden.