Onderzoek: ‘Gebrekkige coördinatie funest voor Nederlands open databeleid’

Auteur: Anne Dijkstra (deed haar afstudeerstage als masterstudent Bestuurskunde van de Universiteit Utrecht bij Open State Foundation in het tweede kwartaal van 2019)

Tijdens een rondje bellen met de Open State Foundation, Pointer en de Volkskrant voor verkiezingsuitslagen, bleken veel gemeenten de uitslagen niet te publiceren als open data. Zij bleken niet voldoende vaardigheden te hebben om hun uitslagen in csv-formaat te publiceren en bleken bang te zijn voor sancties vanuit de AVG. Waar het open databeleid geen sancties of incentives kent, legt de AVG wel boetes op wanneer data gepubliceerd wordt die persoonsgegevens bevat. De open data aanpak in Nederland is te vrijblijvend en de decentrale aanpak schaadt de resultaten, zo blijkt uit een internationaal vergelijkend onderzoek van Open State Foundation in samenwerking met de Universiteit Utrecht.

In dit onderzoek is gekeken hoe de ontsluiting en standaardisatie van overheidsdata in Nederland verbeterd kan worden. De ontsluiting en standaardisatie zijn beoordeeld op vier onderdelen: basis datasets, de kwaliteit van data, het dataportaal en de betrokkenheid van inwoners. Op elk van de vier onderdelen zijn de landen gerankt; het beste land kreeg drie punten, de runner-up twee punten en de slechtste één punt. De beoordeling is gedaan op basis van artikelen, de Open Data Barometer, een onderzoek van de Europese Commissie naar dataportalen en diepte-interviews.

Nederland doet het vergeleken met Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk relatief slecht. Frankrijk is van de drie landen het meest succesvol en dat is vooral te danken aan de mogelijkheden die inwoners hebben. Inwoners mochten bij de invoering van de Digital Republic Bill, een open data wet, via on- en offline consultatie aangeven welke datasets zij openbaar wilden zien, kunnen op het dataportaal datasets toevoegen en datasets verbeteren. De betrokkenheid van inwoners laat aan overheden zien waarvoor zij de data ontsluiten, een mooie impuls tegenover de sancties die door de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) worden opgelegd. Nederland krijgt de laagste beoordeling, niet alleen in de Global Open Data Index en Open Data Barometer maar ook in dit onderzoek. De mate van machine-leesbaarheid is het laagst van de drie landen, de inspraakmogelijkheden voor inwoners zijn onvoldoende en er is geen nationale high value datalijst. Wel zijn er high value datalijsten op lokaal niveau, deze decentrale aanpak is echter niet voldoende. Om hoger beoordeeld te worden zal de nationale overheid zichzelf meer verplichting tot data-ontsluiting moeten opleggen.

Waarom doen andere landen het beter?

Sterke politieke betrokkenheid kan het verschil maken. Zo had het Verenigd Koninkrijk vanaf 2010 een minister met een hart voor open data. Minister Maude zag het open databeleid als een van zijn parels en wanneer ambtenaren de data weigerden te ontsluiten, ging hij erop af om de data toch ontsloten te krijgen. Daarnaast heeft hij een sterke structuur neergezet binnen de overheid om data-ontsluiting te bevorderen. Onderdeel daarvan was een werkgroep ‘transparantie’, waarin de verschillende departementen vertegenwoordigd waren. Ieder departement moest volgens het Open Data White Paper een actieplan maken en zich daaraan houden. Zo is er in het Verenigd Koninkrijk met sterke politieke betrokkenheid gezorgd voor een stevig open databeleid en zit data-ontsluiting nu verweven in de werkprocessen.

Wanneer deze betrokkenheid echter mist, zoals in Nederland het geval lijkt te zijn, kan meer worden geleerd van het Franse model. Daar is in 2014 een Chief Data Officer aangesteld met als missie (onder andere) het bevorderen van transparantie. Elk ministerie heeft daarnaast een eigen Chief Data Officer die de data-ontsluiting binnen zijn ministerie moet aanjagen en moet controleren welke data gepubliceerd worden. Deze Officers komen regelmatig bij elkaar om te bespreken wat zij hebben bereikt en waar zij tegenaan lopen, zo is er meer controle op elkaar, meer verplichting dan in het Nederlandse stelsel en meer aandacht voor gebruikers. Het is dan ook zonde dat het aanstellen van een informatiecommissaris, zoals eerder werd voorgesteld in de Wet Open Overheid, nu van de baan is.

Advies voor een betere open data governance in Nederland

Nederland is relatief horizontaal georganiseerd; het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is wat betreft status gelijk aan andere ministeries, maar draagt wel de verantwoordelijkheid. Zij is dus niet in staat om beslissingen te maken die voor anderen gelden, maar wordt wel geacht de ontsluiting en standaardisatie van data in Nederland vooruit te brengen. Er zijn dan ook weinig verplichtingen voor zowel de ministeries als voor lokale overheden. Als data wordt ontsloten lijkt dat voornamelijk te zijn omdat er een enthousiaste medewerker is. In veel gevallen mist echter de expertise om data te ontsluiten.

Dus wat zou er moeten veranderen aan de governance structuur in Nederland? Zonder sterke politieke of bestuurlijke betrokkenheid komt het aan op drie zaken.

  1. Structuur: Het ministerie van BZK heeft een werk- en stuurgroep open data opgezet. Aanwezigheid van andere ministeries is niet verplicht en het gebeurt dus regelmatig dat een ministerie afhaakt. Om de ontsluiting en standaardisatie van overheidsdata te stimuleren, moet er een structuur komen waarin men elkaar durft aan te spreken op gebrek aan resultaat en waarin men gemotiveerd is om data te ontsluiten. Het aanstellen van Chief Data Officers zou daarbij helpen, omdat deze mensen vanuit hun functiebeschrijving een verantwoordelijkheid hebben.
  2. Nationale aanpak: Vanuit de Rijksoverheid is er druk op lokale overheden om hun data te ontsluiten, maar zelf blijft zij buiten schot. Zo is er een provinciale en een gemeentelijke high value datalijst, maar niet op nationaal niveau. Een meer nationale aanpak, waarbij er verplichtingen zijn voor alle overheidslagen, draagt bij aan meer standaardisatie. Door richtlijnen te gebruiken voor de ontsluiting van data zijn de datasets beter vergelijkbaar en neemt de potentie van het datagebruik toe.
  3. Gebruiker centraal: Er zou meer aandacht besteed moeten worden aan inwoners, journalisten en maatschappelijke organisaties. Door hen – zowel online als offline – te vragen welke datasets zij ontsloten willen hebben, wordt er een pressiemiddel gecreëerd op overheidsorganisaties om de data te ontsluiten. Wat mist in het open databeleid zijn namelijk sancties, beloningen en motivatoren. Vraag naar data vanuit gebruikers is een motivator om data te ontsluiten.

Als de overheid de potentie van open data optimaal wil benutten, moet zij niet zichzelf buiten schot houden. Net als in Frankrijk en Engeland waar ze ingezien hebben dat een meer nationale en verplichtende structuur met aandacht voor gebruikers heeft bijgedragen aan een hogere waardering voor het open databeleid. Zoals Winnie the Pooh ooit zei: “Je kunt niet in een hoekje in het bos blijven wachten totdat anderen naar jou te komen.”

Download hier het gehele onderzoek van Anne Dijkstra

envelope

Op de hoogte blijven?